Ein Kunstdruck geht nach Frankreich, ein Buch nach Österreich, eine Schallplatte nach Belgien oder ein Brettspiel nach Dänemark. Solche Bestellungen gehören für viele kleine Kreativunternehmen zum normalen europäischen Geschäft. Häufig handelt es sich um wenige Sendungen pro Jahr. Der organisatorische Aufwand kann trotzdem für jedes Lieferland neu entstehen.
Seit dem 12. August 2026 gilt die europäische Verpackungsverordnung PPWR allgemein. Sie soll Verpackungsabfälle reduzieren, Recycling verbessern, Mehrweg fördern und Hersteller stärker an den Entsorgungskosten beteiligen. Diese Ziele sind richtig. Die KulturGilde unterstützt die ökologische Verantwortung derjenigen, die Verpackungen in Verkehr bringen.
Die PPWR löst jedoch die unterschiedlichen nationalen Systeme der erweiterten Herstellerverantwortung, kurz EPR, noch immer unzureichend zusammen. Unternehmen müssen sich grundsätzlich in jedem Mitgliedstaat registrieren, in dem sie erstmals Verpackungen oder verpackte Produkte bereitstellen. Beim direkten Versand an Endkundinnen und Endkunden kann zusätzlich die Bestellung eines EPR-Bevollmächtigten im jeweiligen Zielland erforderlich werden.
Ein großer Versandhändler kann solche Pflichten auf viele tausend Sendungen verteilen. Für eine Illustratorin, einen Kleinverlag oder ein unabhängiges Musiklabel können bereits wenige Bestellungen einen unverhältnismäßigen Fixaufwand auslösen.
Kleine Mengen treffen auf nationale Fixkosten
Die Kultur- und Kreativwirtschaft besteht zu einem großen Teil aus kleinen Unternehmen und Selbstständigen. Eurostat erfasste für 2023 rund 2,1 Millionen Kulturunternehmen in der Europäischen Union. Das waren 6,4 Prozent aller Unternehmen der europäischen Business Economy. Gemeinsam erwirtschafteten sie rund 202 Milliarden Euro Wertschöpfung.
Kleine und mittlere Unternehmen stellten in fast allen erfassten Kulturbranchen den größten Teil der Beschäftigung und der Wertschöpfung. Besonders kleinteilig sind Fotografie, Design, Übersetzung sowie kreative, künstlerische und unterhaltende Tätigkeiten. In der Fotografie arbeiteten 2023 beispielsweise 91,8 Prozent der Beschäftigten in Kleinstunternehmen mit weniger als zehn Beschäftigten, im spezialisierten Design waren es 82,4 Prozent.
Auch die deutschen Zahlen zeigen die besondere Struktur. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes waren 2024 rund 1,3 Millionen Menschen in Kulturberufen tätig. Etwa 33 Prozent arbeiteten selbstständig. Über alle Berufe hinweg lag die Quote bei rund neun Prozent. Im Kunsthandwerk und in der bildenden Kunst erreichte sie 85 Prozent.
Diese Unternehmensstruktur verändert die Wirkung einer Regulierung. Ein jährlicher Grundaufwand von einigen hundert Euro kann bei hohen Versandmengen überschaubar bleiben. Bei fünf, zehn oder zwanzig Bestellungen in einem Zielland kann derselbe Betrag den gesamten dort erzielten Umsatz aufzehren.
Die PPWR berücksichtigt kleinere Verpackungsmengen durch vereinfachte Berichtspflichten. Wer in einem Mitgliedstaat innerhalb eines Kalenderjahres weniger als zehn Tonnen Verpackungen bereitstellt, muss weniger detaillierte Angaben übermitteln. Die Grenze befreit Unternehmen jedoch weder generell von der Registrierung noch von den Pflichten der erweiterten Herstellerverantwortung.
Zehn Tonnen liegen zudem weit über den Mengen vieler Kreativunternehmen. Eine Illustratorin mit einigen Auslandsbestellungen, ein Atelier mit limitierten Editionen oder ein kleiner Spieleverlag erreicht möglicherweise nur wenige Kilogramm Verpackungsmaterial pro Zielland. Für diese Betriebe entscheidet die Menge kaum über den organisatorischen Aufwand. Maßgeblich bleibt die Zahl der nationalen Verfahren, die sie prüfen und bearbeiten müssen.
Der Vorschlag zur Entlastung ist im Rat gestoppt worden
Beim grenzüberschreitenden Direktvertrieb zeigt sich die Schwäche der gegenwärtigen Regelung besonders deutlich. Ein Unternehmen mit Sitz in einem EU-Mitgliedstaat kann in jedem weiteren Mitgliedstaat, in den es direkt verkauft, zur Bestellung eines EPR-Bevollmächtigten verpflichtet sein. Bei einem Vertrieb in der gesamten Europäischen Union wären im Extremfall bis zu 26 Vertretungen möglich.
Die Europäische Kommission hat die Belastung selbst ausführlich beschrieben. Nach ihren Berechnungen kosten solche Dienstleistungen einzelne Unternehmen häufig mehrere hundert bis mehrere tausend Euro. Über verschiedene EPR-Systeme hinweg schätzte die Kommission das mögliche jährliche Entlastungsvolumen durch eine flexiblere Bevollmächtigtenregelung auf rund 300 Millionen Euro.
Im Dezember 2025 schlug die Kommission deshalb vor, die verpflichtende Bestellung nationaler EPR-Bevollmächtigter für Unternehmen mit Sitz in der EU bis 2035 auszusetzen. Die Unternehmen sollten ihre Pflichten wahlweise selbst erfüllen oder weiterhin einen Dienstleister beauftragen können.
Dieser kurzfristige Korrekturversuch ist inzwischen gescheitert. Eine deutliche Mehrheit der Mitgliedstaaten äußerte Vorbehalte. Der Rat stellte die Beratungen im April 2026 ein und verwies auf die umfassendere Reform der EPR-Systeme im angekündigten Circular Economy Act.
Damit gilt seit dem 12. August eine Regelung, deren Verwaltungsaufwand die Kommission bereits beziffert und zu deren Entlastung sie einen eigenen Gesetzgebungsvorschlag vorgelegt hatte. Kleine Unternehmen müssen nun mit den bestehenden Pflichten umgehen, während die weitergehende Reform noch vorbereitet wird.
Der Einwand der Mitgliedstaaten verdient eine ernsthafte Prüfung. Behörden müssen Produzenten erreichen, Beiträge erheben und Verstöße verfolgen können. Bei Anbietern aus Drittstaaten ist eine greifbare Vertretung häufig notwendig. Unternehmen mit Sitz innerhalb der EU unterliegen jedoch den europäischen Regeln zur Verwaltungs- und Justizzusammenarbeit. Für sie lassen sich Kontrolle und Vollzug europäisch organisieren, ohne für jedes Zielland eine zusätzliche private Vertretungsstruktur vorzuschreiben.
Kleine Kreativunternehmen verlieren zuerst einzelne Lieferländer
Viele Geschäftsmodelle der Kultur- und Kreativwirtschaft beruhen auf kleinen Auflagen, spezialisierten Produkten und einem geografisch verteilten Publikum. Ein Kleinverlag verkauft einzelne Fachbücher ins Ausland. Eine Band verschickt Vinyl und Merchandising an ihre Fans. Eine Künstlerin bietet Drucke über den eigenen Shop an. Ein Designstudio produziert eine kleine Serie. Ein Museum verkauft Ausstellungskataloge. Ein unabhängiger Spieleverlag findet seine Kundschaft in mehreren europäischen Ländern.
Das Verpackungsaufkommen bleibt bei solchen Angeboten häufig gering. Mit jedem weiteren Zielland können jedoch zusätzliche Prüfungen, Registrierungen, Meldungen, Vertragsbeziehungen und Gebühren verbunden sein. Die Bürokratiekosten steigen damit stärker als der dort erzielte Umsatz.
Kleine Anbieter reagieren auf diese Fixkosten meist durch eine Begrenzung ihres Liefergebiets. Ein Land mit wenigen jährlichen Bestellungen wird aus dem Onlineshop entfernt. Das ist häufig wirtschaftlich vernünftiger, als mehrere hundert Euro und zusätzliche Arbeitszeit für einen kleinen Teil des Umsatzes aufzuwenden.
Der europäische Binnenmarkt verliert dadurch gerade jene Angebote, die auf kleine, grenzüberschreitend verteilte Zielgruppen angewiesen sind. Ein deutschsprachiges Fachbuch kann Leserinnen und Leser in Österreich, Belgien oder Luxemburg finden. Eine kleine Vinylauflage erreicht Fans in Frankreich und den Niederlanden. Unabhängige Brettspiele, Illustration, Kunsthandwerk, Mode und Design erschließen ihre europäischen Märkte häufig über soziale Netzwerke und Direktbestellungen.
Größere Plattformen und Distributoren können die Pflichten für viele Anbieter bündeln. Für Kreativunternehmen hat dieser Vertriebsweg einen Preis: Provisionen verringern die Marge, Kundendaten bleiben bei der Plattform und die direkte Beziehung zum Publikum wird schwächer. Regulierung sollte keinen wirtschaftlichen Anreiz schaffen, der kleine Anbieter aus ihren eigenen Shops in die Abhängigkeit großer Plattformen lenkt.
Ökologische Verantwortung braucht ein verhältnismäßiges Verfahren
Auch kleine Anbieter verursachen Verpackungsabfall und sollen sich an Sammlung, Sortierung und Recycling beteiligen. Ein mengenbezogener Beitrag ist deshalb gerechtfertigt. Der Beitrag kann Material, Gewicht und Recyclingfähigkeit berücksichtigen.
Der Verwaltungsaufwand muss ebenfalls zur verursachten Menge passen. Eine Künstlerin mit fünf Sendungen nach Frankreich braucht dafür kein eigenes französisches Compliance-System. Ein digitales Verfahren könnte die Verpackungsmenge erfassen, den Beitrag berechnen und die Informationen an den zuständigen Mitgliedstaat weiterleiten.
Die Kultur- und Kreativwirtschaft kann außerdem an der Verringerung von Verpackungsabfällen mitarbeiten. Produktdesign kann Material einsparen. Informationsdesign kann Kennzeichnungen verständlicher machen. Materialentwicklung, Kommunikationsgestaltung und neue Nutzungsmodelle können Mehrweg- und Kreislauflösungen verbessern. Solche Leistungen werden wirtschaftlich interessant, wenn Hersteller sie früh in ihre Produkt- und Verpackungsentwicklung einbeziehen.
Vereinfachte Verwaltung schwächt diese Umweltziele nicht. Sie sorgt dafür, dass Beiträge und Daten mit vertretbarem Aufwand erhoben werden und kleine Anbieter den europäischen Markt weiter nutzen können.
Der Circular Economy Act muss eine europäische Kleinmengenlösung schaffen
Der angekündigte Circular Economy Act bietet die nächste konkrete Gelegenheit zur Korrektur. Die KulturGilde fordert, die Reform der erweiterten Herstellerverantwortung an fünf Punkten auszurichten:
1. Eine Registrierung für die Europäische Union
Unternehmen sollten sich über ein gemeinsames europäisches Portal registrieren, ihre Zielländer angeben und eine EU-weit verwendbare EPR-Nummer erhalten. Das Portal verteilt Daten und Beiträge an die zuständigen nationalen Stellen.
2. Ein eigenes Verfahren für Kleinstmengen
Für geringe Verpackungsmengen braucht es eine europaweit einheitliche Meldung mit einem proportionalen Beitrag. Die Grenze muss sich an den tatsächlichen Versandmengen kleiner Anbieter orientieren. Zehn Tonnen bilden ihre wirtschaftliche Realität kaum ab.
3. Verzicht auf verpflichtende nationale Bevollmächtigte für Unternehmen mit Sitz in der EU
Kontrollmöglichkeiten können über das gemeinsame Register und die europäische Verwaltungszusammenarbeit gesichert werden. Für Anbieter aus Drittstaaten können weitergehende Anforderungen gelten, wenn sie für einen verlässlichen Vollzug erforderlich sind.
4. Freiwillige Bündelung über Dienstleister und Branchenorganisationen
Logistiker, Händler, Verwertungssysteme und Branchenverbände sollten EPR-Pflichten im Auftrag kleiner Unternehmen übernehmen können. Eigene Direktvertriebswege müssen zugleich wirtschaftlich nutzbar bleiben.
5. Beratung und Nachbesserung während der Einführung
Die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten sollten verständliche Informationen für grenzüberschreitend tätige Kleinstunternehmen bereitstellen. Unternehmen, die ihre Pflichten erkennbar erfüllen wollen, brauchen zunächst Beratung, klare Fristen und Möglichkeiten zur Korrektur.
Die EU muss diese Punkte im Circular Economy Act verbindlich regeln. Bis zum Gesetzgebungsvorschlag sollten Kommission und Mitgliedstaaten offenlegen, welche Registrierungen, Bevollmächtigtenpflichten und Mindestkosten in den einzelnen Ländern tatsächlich anfallen. Ohne diese Übersicht bleibt kleinen Unternehmen häufig nur die Prüfung jedes Ziellandes auf eigene Kosten.
Ein gemeinsamer Markt muss für einen Kleinverlag, ein Atelier, ein unabhängiges Label oder einen Spieleverlag mit wenigen Auslandsbestellungen praktisch erreichbar bleiben. Ökologische Verantwortung und grenzüberschreitender Direktvertrieb lassen sich miteinander verbinden, wenn Europa Registrierung, Meldung und Beitragszahlung endlich europäisch organisiert.